Algérie-UE: surmonter les blocages

ACCORDS D'ASSOCIATION ALGERIE-UNION EUROPEENNE

PARTIE DEUXIEME : POUR UNE POLITIQUE COMMERCIALE EXTERIEURE  AU SERVICE DE LA DIVERSIFICATION ECONOMIQUE 

Synthèse

Ce papier constitue la suite de réflexion globale consacrée aux difficultés liées à la gestion des accords commerciaux internationaux de l’Algérie et, par-delà, à celles liées aux relations économiques et commerciales avec l’ensemble des pays partenaires. La première partie était, rappelons-le, une analyse des malentendus liés à la mise en œuvre de l’accord d’association liant l’Algérie à l’Union européenne, les autorités algériennes estimant ses résultats économiques largement insuffisants. Dans cette seconde partie, sont abordées des propositions de réponses aux contraintes observées sur le terrain, dans la perspective d’un redéploiement plus global de la politique commerciale algérienne.  Ceci en est la version raccourcie et synthétique. Pour le détail des propositions formulées ici, se rapporter à la version complète qui accompagne la présente.

Introduction

La première partie de cette réflexion sur l’accord d’association avec l’Union européenne et sur ses résultats économiquement peu probants avait montré que, par-delà les insuffisances liées à sa gestion, au déficit de son évaluation régulière et transparente par les administrations compétentes et à l’absence d’un véritable débat public sur le sujet, la contrainte majeure reste celle de la dépendance structurelle excessive à l’égard des exportations d’hydrocarbures.

Les faiblesses imputées à l’accord d’association ne sont que le révélateur de celles de la politique économique suivie vingt années durant, depuis le début des années 2000, et dont on mesure aujourd’hui l’échec. Les réponses aux défis que nous posent les marchés mondiaux ne peuvent pas tenir seulement dans des changements intempestifs du régime de commerce extérieur, elles doivent d’abord traduire des évolutions à imprimer en amont à l’organisation et à la gestion de notre système économique dans son ensemble.

Sans une économie solide et un appareil de production performant, il n’y a pas de système d’échanges efficace. Aussi, les solutions préconisées sont conçues pour répondre à trois questions essentielles : (1)- Comment lever les obstacles de fond à la diversification de l’économie algérienne ? (2)- Quels mécanismes de régulation pour renforcer la compétitivité des productions algériennes, face à la concurrence des importations ? Et (3)- Comment harmoniser le réseau des accords commerciaux de l’Algérie et en faire des instruments au service du développement de l’économie interne ?

1- LEVER LES OBSTACLES INTERNES A LA DIVERSIFICATION ECONOMIQUE

Depuis le début des années 1970, le secteur des hydrocarbures représentait déjà entre 40 et 50% du PIB. Sa part dans les exportations y dépassait les 92% et n’est plus jamais passée en dessous, à ce jour. C’est dire si la dépendance à l’égard de cette matière première non renouvelable est une réalité durablement établie et si la politique économique algérienne n’a jamais vraiment pris la mesure des obstacles tenaces et solidement incrustés qu’elle n’a pas manqué de générer au sein de l’économie nationale. Aussi, on peut estimer que l’objectif de diversification économique ne pourra être concrétisé sans les quatre préalables ci-après :

1.1- Premier préalable : Financer réellement la diversification de l’économie algérienne

Il s’agit de la contrainte la plus lourde, dans la mesure où, tel qu’il est organisé depuis une cinquantaine d’années, le système financier algérien aboutit à aspirer la plus grande part des ressources disponibles, soit au niveau de l’entreprise d’Etat Sonatrach (ressources servant au développement/renouvellement de la rente – hydrocarbures), soit au niveau du Trésor public, via le prélèvement de la fiscalité pétrolière.

Si, au début des années 1970 et dans le contexte d’une économie centralement planifiée, une partie des ressources financières était affectée d’autorité au développement de l’économie productive, via le réseau des entreprises publiques mises en place dans tous les secteurs d’activité, un déséquilibre de plus en plus marqué va se faire jour dans leur mode d’allocation, le financement des dépenses d’équipement public évinçant progressivement celui du développement industriel et agricole.

Comme on l’a vu au cours de la période 2000-2020, c’est la dépense publique qui porte la croissance de l’économie algérienne. Durant cette même période, la part consacrée au développement industriel national (public ou privé) hors hydrocarbures, aura représenté moins de 4% de l’investissement total de la nation. Comment, dès lors, s’étonner que l’objectif de diversification de l’économie nationale, qui suppose à la base la création de valeur ajoutée en dehors du secteur des hydrocarbures, ne se réalise pas, alors même que rien n’est organisé en amont pour en garantir le financement ?

Sans la levée de cette contrainte toujours prégnante du financement de la diversification, il n’y aura pas de programme de relance économique sérieux et crédible.

1.2- Second préalable : lever l’ambigüité sur l’orientation du régime de commerce extérieur

Le régime légal des échanges extérieurs de l’Algérie reste toujours marqué par une forme d’ambigüité dans l’orientation qui lui est imprimée aussi bien dans les textes que sur le terrain. D’un côté, la liberté de commerce y  est consacrée  clairement par une législation de juillet 2003 toujours en vigueur,  alignée en tous points sur les règles de l’OMC – Organisation mondiale du commerce, que notre pays était censé rejoindre. Des accords de libre échange sont conclus avec les principaux partenaires régionaux. Le tarif douanier a été remodelé pour abaisser le niveau de protection, avec un taux maximal limité à 30%. Le réseau bancaire, tout autant que celui des entreprises, est lui-même organisé pour financer un commerce d’importation à forte rentabilité.

Mais, de l’autre côté, cette armature légale cohabite aujourd’hui avec tout un système de restrictions légales ou règlementaires appliqué au commerce et à l’investissement, mis en place depuis l’année 2009 et régulièrement enrichi depuis : système de licences ; interdictions d’importations ; taxes diverses ; procédures bancaires spécifiques ; etc. C’est à ces ambigüités et contradictions de la politique commerciale qu’il convient de mettre un terme. Liberté de commerce ou contrôle administratif des importations ? Il faut opter pour un régime ou pour l’autre, au risque, comme c’est visiblement le cas actuellement,  d’inhiber la protection du marché interne sans se donner les moyens de tirer avantage d’une vraie politique d’ouverture commerciale.

Notons à cet égard que le Communiqué du Conseil des ministres du 27 février 2022 a retenu l’installation d’une « cellule chargée de veiller à l'interdiction de l'importation des produits fabriqués localement en vue de préserver l'industrie nationale ».

En théorie, cette option consistant à maintenir une protection administrative du marché interne pourrait être parfaitement pertinente et potentiellement porteuse de bons résultats, sauf qu’elle implique l’abandon de notre participation dans des zones régionales ou continentales de libre-échange adossées aux accords de l’OMC, telles celles de l’accord d’association avec l’Union européenne ou du traité panafricain ZLECAF. C’est donc un choix décisif qu’il s’agira d’opérer. S’il s’avère que le maintien de ces accords est absolument nécessaire, alors il conviendra d’envisager d’autres modes de protection de l’économie nationale et de régulation de nos échanges, à l’image, il faut le souligner, de ce que fait la majorité des autres pays du monde.

1.3- Troisième préalable : Evaluer régulièrement l’état de nos relations économiques et commerciales internationales

En raison de la forte dépendance des hydrocarbures, le déséquilibre de nos échanges affecte, au-delà de l’UE, les relations avec tous nos autres grands partenaires commerciaux (Chine ; Argentine ; Brésil ; Russie ; Inde ; Canada, Egypte ; Arabie saoudite ; etc.).

La liste des préoccupations, non exhaustive, est étendue : comment traiter les déficits commerciaux de grande ampleur avec la Chine ou la Russie, tout autant du reste que ceux avec des pays pétroliers en développement comme l’Arabie saoudite ou les Emirats arabes unis ? Quelles perspectives pour les échanges avec les USA, jusqu’ici portés par les hydrocarbures, maintenant que ce pays est redevenu un exportateur de premier ordre au plan mondial ? Quelles réponses aux déficits structurels de notre balance des échanges de services ? Quelles leçons tirer, pour notre politique d’échanges, des désordres créés par la récente pandémie du Covid 19 au sein de l’économie mondiale ?

Un dispositif d’évaluation institutionnalisé est indispensable pour traiter toutes les préoccupations citées ici, et d’autres qui restent potentielles. Face aux   menaces et aux pressions inhérentes à des marchés mondiaux sous tensions permanentes, il est recommandé de ré-instituer la tradition du  débat annuel public sur le commerce extérieur au niveau de l’APN, d’ouvrir plus largement les accès à l’information sur les données de nos échanges et de renforcer les capacités nationales d’études et d’analyses sur l’économie mondiale.  

1.4- Quatrième préalable : stabiliser le régime du commerce extérieur

La frénésie des changements qui affecte la gestion de notre commerce extérieur est un obstacle de taille pour la performance de nos entreprises, de même que pour l’efficacité des relations économiques et commerciales avec leurs partenaires à travers le monde. La multiplication des chicanes administratives et des restrictions de tous ordres met à mal jusqu’à la cohérence de notre propre législation en vigueur qui, rappelons le, a posé comme principe de base (article 2 de l’ordonnance 03-04 du 19 juillet 2003) que « les opérations d’importation et d’exportation de marchandises se réalisent librement ».

A un moment où le gouvernement s’attache à rétablir un climat des affaires fluide et transparent, il n’est pas sain de transformer les institutions bancaires qui, au lieu d’être les auxiliaires professionnels des entreprises en matière de gestion de leurs transactions à l’international, en des relais pour l’observance et le contrôle  des restrictions multiples édictées par l’administration commerciale ou financière.

Il est vrai qu’une bonne part de l’instabilité du régime de commerce extérieur est liée au souci de corriger les déséquilibres structurels de la balance commerciale et de la balance des paiements. Mais la relance de l’investissement dans l’industrie, l’agriculture et les services, supposera un recours massif  à l’importation de biens d’équipement et d’intrants. La réduction de l’importation ne peut être la boussole guidant la politique économique, le taux de croissance allant de pair avec le recours aux marchés étrangers pour l’achat d’équipements, d’intrants et autres matières premières.

2- POUR UNE REGULATION ECONOMIQUE AU SERVICE DE LA COMPETITIVITE DES ENTREPRISES

Face aux graves déséquilibres de nos balances d’échanges extérieurs, les pouvoirs publics se retrouvent contraints de recourir à des mesures autoritaires en vue, essentiellement, de réduire la facture des importations de marchandises. Si celles-ci sont compréhensibles face à l’urgence, en revanche leur perpétuation dans la durée remet en cause le principe de liberté de commerce auxquels les acteurs économiques sont attachés et pose un problème de cohérence face au souhait de participer à des accords régionaux de libre échange auxquels notre pays semble attaché. 

Aussi, il serait plus avisé de commencer par remodeler cette instrumentation régulatrice qui, fait aujourd’hui le lit du « tout import », pour la mettre au service du développement de la production locale. Une instrumentation qui, à rebours des discours et des professions de foi, aménage le développement de l’importation au détriment de la production locale et se décline concrètement à travers les six (6) volets suivants, à savoir : (i)- gestion passive du taux de change ; (ii)- subvention à la production et non à l’importation ; (iii)- faible attractivité aux IDE ; (iv) survivance des monopoles à l’importation ; (v)- fiscalité inappropriée appliquée aux importations de services ; (vi)- refus de mise en œuvre effective des dispositifs de défense commerciale.

2.1- Mettre fin à la surévaluation du dinar algérien.

Une politique cohérente d’ouverture commerciale est inséparable de la gestion active du taux de change de la monnaie nationale. Dans un contexte où, à l’échelle mondiale, le système commercial multilatéral a imposé, sous l’égide de l’OMC, une stabilisation quasi-générale des politiques tarifaires, l’outil le plus adapté et le plus efficace pour réguler les marchés internes est sans conteste celui des taux de change par les banques centrales.

Cela est encore plus valable dans le cas de l’Algérie. La surévaluation du taux de change du dinar, largement stimulée par le niveau sans précédent de la création monétaire engagée depuis 2017, sous le vocable de « financement non conventionnel de l’économie », est totalement antinomique avec la gestion programmée par ailleurs du démantèlement de ses protections tarifaires, au moment même où elle se donnait comme objectif de relancer ses productions industrielles et agricoles. Il est malvenu de se plaindre des effets négatifs de ce démantèlement tarifaire, là où le niveau du taux de change équivaut à donner une prime aux importateurs et à sanctionner les exportateurs. De même, la négociation pour l’entrée à l’OMC ne pouvait avancer et encore moins aboutir, du fait qu’on ne peut raisonnablement défendre le maintien de niveaux suffisants de tarifs industriels et agricoles, quand on se prive de l’usage plus pertinent de la politique de taux de change.

A contrario, la surévaluation du dinar justifie l’introduction de restrictions administratives aux échanges extérieurs, sous prétexte de protection des producteurs internes, sauf que, comme on l’a vu plus haut, cela pénalise toutes les entreprises, altère profondément le climat des affaires, affaiblit la concurrence et favorise la surfacturation des importations. Cette politique monétaire est encore plus insoutenable face aux déficits chroniques de la balance des paiements et à l’érosion continue des réserves de change du pays.

2.2- Subventionner la production locale plutôt que les productions importées

Si le caractère injuste, coûteux et gaspilleur du système algérien des subventions est largement reconnu, en revanche et pour le cas des produits alimentaires, céréales et laits en particulier, il y a une facette qui est rarement mise en évidence, à savoir que là où, partout à travers le monde, les subventions sont orientées en priorité vers la protection des revenus des producteurs agricoles, la plus grosse part de la subvention dans notre pays est dirigée vers la consommation de produits importés.

Cette situation n’est sans doute pas voulue, elle a été à la base imposée par le souci de protéger, dans la durée, l’accessibilité de deux produits de base pour les consommateurs nationaux à faibles revenus. Mais elle a également été amplifiée par des réseaux commerciaux de pays exportateurs subventionnant à très large échelle ces produits agricoles de base, créant par là-même une dépendance irrésistible sur les marchés de nombreux pays en développement[1]. Dans le cas algérien, cette dépendance installée depuis une cinquantaine d’années sur notre marché est renforcée involontairement par nos propres subventions à la consommation, inhibant du même coup l’efficacité des politiques volontaristes que les gouvernements algériens successifs tentent de mettre sur pied afin de garantir un minimum de sécurité alimentaire.

La tâche consistant à réorienter progressivement vers les producteurs les subventions actuelles au consommateur est une des conditions incontournables pour le succès de la politique de sécurité alimentaire que les autorités tentent de mettre en place. 

2.3- Ouvrir les portes aux IDE, levier important de croissance et d’intégration harmonieuse dans l’économie mondiale

Dès lors que l’Algérie avait opté pour l’ouverture de son économie au cours des années 1990, la quête des IDE aurait dû constituer un axe fondamental de sa politique commerciale externe. Dans un système de commerce ouvert, il est en effet préférable de faire venir des producteurs sur son territoire, plutôt que d’importer leurs produits fabriqués à l’étranger. Il est remarquable d’observer, à ce titre, que la croissance fulgurante des IDE a été un marqueur des processus d’ouverture observé dans le monde entier à partir des années 1980. L’expérience économique chinoise offre, à cet égard, l’exemple le plus emblématique.

L’analyse des données chiffrées sur les flux comme sur le stock des IDE montre à quel point notre pays connait des retards importants par rapport aussi bien aux économiques voisines de la région que par rapport à la moyenne mondiale. Pendant longtemps, l’attitude réservée des autorités algériennes vis-à-vis des IDE pouvait s’expliquer par l’abondance de ressources financières qui laissait apparaitre une telle option comme plus contraignante que nécessaire. On voit bien que, depuis ces dernières années, cette attitude a évolué face au besoin urgent de capitaux frais et d’apports technologiques pour relancer l’économie nationale. Mais force est de constater que les progrès tardent à se concrétiser sur le terrain. On peut déceler des réticences qui perdurent pour deux types de raisons :

- d’une part, l’option en faveur de l’accueil massif des IDE ne se résume pas à la levée de quelques obstacles techniques. Pour réels qu’ils soient, ces obstacles ne peuvent trouver de réponses satisfaisantes que dans le contexte d’une politique volontariste à mettre en œuvre sur un plan global. La première des garanties que notre pays puisse donner aux investisseurs internationaux, c’est celle d’une entrée dans le système des accords commerciaux multilatéraux de l’OMC. Il faut du reste garder à l’esprit que cette question des IDE, qui est traitée spécifiquement par l’Accord général de l’OMC sur le commerce des services, fait partie intégrante de la négociation d’accession.

- d’autre part, et du point de vue interne, il ne peut y avoir de terreau favorable aux IDE sans un environnement économique interne qui soit favorable à l’exercice libre et transparent des activités pour l’ensemble des entreprises, à commencer donc par les entreprises locales. La stabilité et la lisibilité de cet environnement de l’entreprise ne tient pas dans une garantie pouvant être conférée de manière ponctuelle par un article de loi, elle réside avant tout dans la cohérence d’ensemble de toute l’instrumentation (financement ; banques ; fiscalité ; échanges extérieurs ; force de la règle de droit ; etc.) qui régule l’exercice des activités économiques sur tout le territoire.            

 2.4- Réduire le poids des monopoles

La simple observation des données relatives aux échanges extérieurs de l’Algérie permet d’observer la nette corrélation entre la persistance de positions de monopoles ou d’oligopoles et les cinq principaux postes des importations, tels que céréales, laits, aciers, carburants, transports maritimes, etc. A ces cinq produits, il faut sans doute ajouter les tabacs, pour lesquels un monopole privé  a fait passer l’importation moyenne annuelle de 30 Millions de $US entre 2000-2005 à plus de 305 Millions de $US entre 2010-2020, soit une augmentation bizarre et inexpliquée de plus de 900%.

Ces monopoles à l’importation sont, par essence, en forte connexion avec des réseaux étrangers de fournisseurs avec lesquels se sont tissés des liens étroits et qui, avec le temps, contribuent à structurer et à figer la dépendance du marché algérien en ces produits. Ils fonctionnent sinon comme des centres de surcoûts à l’importation, tout au moins comme des obstacles objectifs au développement et à la diversification des productions internes.

La démonopolisation de ces activités, qui ne se résume pas à la levée de la contrainte légale mais passe d’abord par des politiques sectorielles de promotion des productions locales, est un pré-requis pour une plus grande compétitivité de notre économie, à l’international.   

 2.5- La fiscalité sur les services importés : une taxe pénalisante pour le développement de la production locale

Parmi les mesures qui handicapent le plus lourdement la croissance des activités productives en Algérie, la plus injuste est sans conteste celle liée à la fiscalité abusive appliquée aux importations de services. Ce dispositif étrange, présenté au premier abord, comme un forfait comprenant IBS, TAP et TVA censé s’appliquer au fournisseur de services étranger, constitue dans les faits une forme de « taxe douanière » à l’entrée de 47%[2] qui frappe des services de grande utilité, presque exclusivement liés à des activités de production ou d’investissement.

Censée s’appliquer au fournisseur étranger, elle pénalise le client local sur lequel chacun sait qu’elle est intégralement répercutée. Enfin, relevons que la grande masse des importations de services touchées par cette taxation concerne soit les projets de production ou d’investissement de la Sonatrach, soit l’administration elle-même, via les marchés publics financés sur ressources budgétaires. Aussi, son rendement fiscal apparent pour les comptes du Trésor public s’apparente pour une bonne part à un jeu d’écriture comptable.

Pour toutes ces raisons, il serait recommandé que cette fiscalité sur les services, inappropriée et par ailleurs en total déphasage avec les pratiques mondiales, soit sinon supprimée, tout au moins profondément réaménagée.

2.6- Activer les dispositifs légaux et réglementaires de défense commerciale  

Au moment où, au début des années 2000, elle s’apprêtait effectivement à entrer au sein de l’OMC et à conclure l’accord d’association avec l’Union européenne, l’Algérie avait pris soin de mettre sur pied tout un dispositif légal et règlementaire de défense commerciale conçu pour lui permettre de faire face aux cas pratiques où ses engagements d’ouverture s’avéraient porteurs de menaces sur ses producteurs et sur son économie.

Ce dispositif complet[3] comprenant un article de la loi régissant le commerce extérieur, trois décrets exécutifs et trois arrêtés interministériels régit, depuis 2007, des situations potentielles telles que  les pratiques de dumping ou de subventions indues aux exportations, qui faussent la concurrence au détriment des fabricants locaux.  Il autorise également à prendre des mesures conservatoires temporaires dans les cas d’afflux d’importations menaçant la viabilité de productions locales.

La difficulté, c’est que tout cet arsenal de textes n’a jamais connu un début d’exécution, son application supposant, à la base, la disponibilité préalable de données précises sur les secteurs, filières ou activités concernées. Les administrations économiques ont ainsi choisi d’ignorer une réglementation spécialisée qu’elles ont pourtant contribué à promulguer, lui préférant des restrictions administratives étendues, à durée indéfinie et non ciblées. C’est pourquoi, on ne peut que recommander que celles-ci s’attachent de toute urgence à combler cette lacune de l’information économique qui pénalise producteurs et investisseurs.

Au total, il est indéniable que c’est la logique même du système de régulation des échanges extérieurs, telle qu’organisée à ce jour, qui sert de couverture à ce que les experts économiques tout autant que l’opinion publique au sens large, désignent sous le vocable de « politique du tout-import ». La véritable question qui reste est celle de savoir s’il faut continuer à adosser le système de régulation du commerce extérieur à une batterie peu efficace et sans cesse mouvante de restrictions administratives, ou s’il faut opter pour la mise à niveau de l’instrumentation économique avec comme objectif de rétablir la compétitivité des entreprises algériennes sur leur propre marché et de mettre fin à cette forme de concurrence déloyale organisée qui pénalise dès le départ leur relation aux marchés internationaux. 

3- POUR UNE MISE EN COHERENCE DES ACCORDS COMMERCIAUX AVEC LES PARTENAIRES A TRAVERS LE MONDE

Les difficultés rencontrées dans la mise en œuvre et la gestion de l’accord d’association renseignent tout autant sur celles d’autres accords commerciaux et, par-delà, sur celles du système des échanges extérieurs du système des échanges algériens dans son ensemble. A l’analyse, le problème de fond est celui d’un équilibre que les autorités peinent à trouver depuis longtemps entre volonté de libérer le commerce extérieur et nécessité de régulation et de contrôle des transactions avec l’étranger.

3.1- Un choix décisif à effectuer : ouverture commerciale ou restrictions administratives ?

Force est de constater que ce débat de principe n’est toujours pas tranché, le régime de commerce en vigueur laissant cohabiter les deux options, ce qui, en pratique, pénalise les entreprises et alourdit le climat des affaires, sans offrir un cadre stabilisé pour la protection du marché interne.

(i)- Pour l’heure, la pression de l’administration algérienne semble pencher vers la généralisation des restrictions sur le commerce. On relèvera, de ce point de vue, la décision importante annoncée solennellement (en Conseil des ministres du 27 février 2022) et enjoignant de «veiller à l'interdiction de l'importation des produits fabriqués localement en vue de préserver l'industrie nationale ». Si cette orientation à caractère stratégique est importante et porteuse de clarification, il reste à en tirer toutes les conséquences sur le plan du régime de droit régissant notre commerce extérieur : en particulier, il conviendra d’amender dans l’immédiat la loi encadrant les transactions à l’importation et à l’exportation[4]. Et surtout, il sera alors nécessaire de suspendre notre participation aux trois accords commerciaux en vigueur nous liant à l’Union européenne, aux pays membres de la zone de libre échange arabe et à ceux de la zone continentale africaine de libre échange.

(ii)- dans la mesure où cet obstacle de la sortie des accords régionaux s’avère par trop difficile à franchir, il serait alors fortement recommandé d’envisager  de manière conséquente l’option d’un retour à la liberté des transactions commerciales avec l’extérieur. Et, dans ce cas de figure, il conviendra alors de s’attacher de tout urgence à la levée progressive de la batterie des restrictions commerciales en vigueur et à la mise en place des conditions d’une gestion des accords commerciaux qui soit plus conforme aux règles du système commercial multilatéral. Ce qui passe par un pré-requis, celui de la relance sérieuse de la négociation d’accès à l’OMC.

3.2- La reprise en main de la négociation pour l’accession à l’OMC

Il s’agit là d’une tâche des plus urgentes et des plus sensibles, tant ce dossier se trouve dans un état de totale déshérence depuis plus d’une dizaine d’années, abimant l’image externe de notre pays et fermant la porte à toute possibilité d’insertion harmonieuse dans le système des échanges mondiaux. Dans cette perspective, il est fondamental que les autorités algériennes au plus haut niveau prennent conscience de l’urgence absolue d’une mise à niveau des compétences de l’administration économique et commerciale algérienne, afin de lui permettre de maitriser la batterie complexe des accords commerciaux multilatéraux administrés par l’OMC, lesquels sont au cœur de la mécanique qui régit le fonctionnement de l’accord d’association avec l’Union européenne, et plus encore celui de la ZLECAF – Zone continentale africaine de libre échange[5].

Dans cet esprit, il est encore plus fondamental de comprendre que l’alignement sur les règles universelles régissant le commerce mondial est la voie la plus simple vers la sortie de la gangue bureaucratique dans laquelle l’économie algérienne s’est progressivement enferrée, depuis l’année 2014, sous la pression des déficits structurels élevés de la balance des paiements extérieurs. Cette voie est également la seule par laquelle passe l’accueil d’investissements étrangers massifs dont notre économie a plus que jamais besoin.

Ajoutons que la préparation de cette négociation à l’OMC commande un investissement solide dans l’audit et l’évaluation des dossiers les plus sensibles pour le développement futur de l’économie nationale. La liste de ces dossiers est bien connue. Enfin, il n’est pas sain que l’Algérie, avec son poids économique et géopolitique, reste en dehors d’une organisation internationale dans laquelle s’orchestrent les décisions les plus sensibles touchant aux échanges mondiaux. 

3.2- L’accord d’association avec l’Union européenne : pour un dialogue approfondi et constructif

Les interrogations liées à la gestion de l’accord d’association avec l’Union européenne se sont installées au centre du débat économique national au cours des dernières années, au moment même où l’expiration des quinze années retenues pour le démantèlement progressif des tarifs industriels devait en théorie consacrer la mise en place définitive de la zone de libre échange entre les deux espaces économiques. Entre les constats d’évidence quant à la médiocrité des résultats économiques auxquels il a donné lieu, la perspective de sa dénonciation évoquée en filigrane et la suggestion ouvertement formulée d’une renégociation potentielle, il devient nécessaire de chercher une voie de sortie.

Etant l’économie qui subit au premier chef les préjudices du statuquo actuel,  c’est à l’Algérie qu’il appartient avant tout d’afficher aussi rapidement que possible la nature du compromis qu’elle souhaiterait faire prévaloir dans sa relation commerciale avec l’Union européenne. Et, dans cet esprit, la voie du dialogue franc et constructif est à privilégier, un dialogue qui pourrait être articulé autour des trois axes suivants :

(i)- le premier axe est celui qui résulterait des conclusions d’une évaluation institutionnelle sérieuse et complète que tous les départements ministériels impliqués, directement ou indirectement, dans la gestion de l’accord gagneraient à mener à bien.

(ii)- le second axe touche à quelques aspects de l’accord d’association qui se posent comme des obstacles potentiels dans la perspective de la nécessaire négociation que l’Algérie aura à mener à bien en vue de son entrée à l’OMC. Certains de ces obstacles sont inhérents à des dispositions particulières de l’accord d’association. D’autres sont liés aux retards pris par notre pays dans la prise en charge de ce dossier. L’assistance de l’Union européenne, inscrite dans l’accord, devrait être spécifiquement sollicitée pour aider l’Algérie à sortir de la trappe dans laquelle elle se trouve aujourd’hui enfermée. 

(iii)- enfin, un troisième volet, non moins important, est celui de l’avenir de la coopération entre les deux parties sur le volet stratégique des échanges énergétiques. Un volet négligé dans la négociation initiale et que les deux parties gagneraient à relancer et sans lequel l’accord d’association perdrait une grande part de sa substance, à l’avenir.

 Les trois axes ainsi déclinés requièrent un travail intense de réflexion et d’analyse qu’il est urgent d’engager.

3.3- Pour une politique commerciale extérieure active  

Pour mener à bien toute la trame des changements déclinés plus haut, il est fondamental que l’organisation servant de support à la nouvelle politique commerciale qu’ils dessinent, puisse elle-même évoluer sensiblement, sur les quatre volets organisationnels suivants :

3.3.1- Coordination d’ensemble de la politique d’échanges extérieurs

La politique commerciale extérieure met en jeu de nombreuses autorités en charge de segments particuliers tels que : politique monétaire ; politique douanière, politique industrielle ; politique agricole ; banques et institutions financière ; coopération étrangère ; soutien à l’investissement ; soutien aux exportations ; etc.

Aujourd’hui, chacune de ces autorités met en œuvre ses programmes d’action sans égard à l’impact que cela peut générer à l’échelle des relations commerciales des entreprises avec leurs partenaires à l’étranger. Un dispositif de coordination, au sein même de l’architecture gouvernementale, semble d’une nécessité incontournable pour un pilotage plus précis de la politique commerciale extérieure.

3.3.2- Assainissement du climat des affaires : ce sont les entreprises qui sont les principaux acteurs du commerce extérieur

La qualité et l’efficacité d’une politique d’échanges extérieurs doivent beaucoup aux performances des entreprises activant sur le territoire national, à la compétitivité de leurs produits, à la connaissance intime de leur marché, à leur capacité à innover, etc. ; mais elles sont tout autant tributaires des performances des administrations qui sont chargées de réguler le champ économique interne.

En d’autres termes, la question du climat  des affaires et, à travers elle, la connexion intelligente entre Etat et Entreprise n’est pas un simple enjeu administratif interne, elle est une condition du rétablissement des équilibres des échanges extérieurs et, à ce titre, un des piliers d’une politique commerciale externe performante.

3.3.3- Redonner priorité sur le terrain à la politique de promotion des exportations

Les retards de développement des exportations algériennes, hors du secteur des hydrocarbures, tiennent beaucoup à l’insuffisance de l’offre disponible à l’exportation, tout autant qu’aux nombreux obstacles qui obstruent le circuit des transactions à l’exportation, en particulier en termes d’instrumentation financière et bancaire.

Il faut observer qu’une stratégie nationale d’exportation a été définie et adoptée depuis quelques années déjà, en concertation avec les acteurs principaux concernés, mais qu’elle tarde à entrer véritablement en application. Comme les stratégies antérieures, son problème demeure celui des lacunes d’une politique économique entièrement renfermée sur elle-même, qui incite les acteurs économiques à considérer comme seule priorité celle de la satisfaction des besoins du marché interne. Il est symptomatique d’observer à quel point la régulation de l’importation accapare une attention largement disproportionnée par rapport à celle de l’exportation. Cet ordre de priorité devrait être inversé, à terme.

Il semble maintenant venu le temps de redonner, sur le terrain, une place de choix à la promotion des exportations, afin qu’elle regagne le rang qui devrait être le sien au sein de la politique nationale d’échanges extérieurs. 

3.3.4- Besoin d’un système d’évaluation régulier des échanges extérieurs

Les lacunes en matière d’évaluation de notre système d’échanges extérieur sont patentes et portent notamment : sur l’établissement d’un bilan annuel des échanges extérieurs, donnant lieu à un débat public et à des recommandations à prendre en charge ; sur l’évaluation régulière (au moins sur une base annuelle) des relations commerciales avec les principaux partenaires de l’Algérie, et en particulier sur le volet des accords commerciaux préférentiels ;  sur le suivi et l’analyse des flux d’exportation et d’importation des principaux produits du commerce ; sur le suivi et l’analyse des importations agricoles et des objectifs de sécurité alimentaire ; sur le suivi et l’analyse des flux d’importation et d’exportation de services ; sur le suivi et l’analyse des flux d’IDE entrants et sortants ; sur le point de situation en matière de réglementation applicables aux transactions avec l’étranger ; etc.

Dans le contexte d’une économie mondiale qui connait des mutations rapides, la mise en place d’un dispositif régulier d’évaluation institutionnelle de notre commerce extérieur, avec à la base la publication de données pertinentes et actualisées, est une nécessité absolue.

4- ELEMENTS DE CONCLUSION

A l’issue de la présente réflexion, il parait utile de mettre en exergue les quelques remarques finales suivantes.

4.1- La présente réflexion est focalisée sur l’urgence qu’il y a à mettre en cohérence Politique économique interne et Politique commerciale externe. Cette forme de coordination, aujourd’hui absente, explique que notre pays exploite si mal tous les atouts dont il dispose et peine toujours à concilier les nécessités de son engagement dans des accords commerciaux régionaux avec l’impératif de protection efficace de ses productions locales.

4.2- La qualité, ou l’efficacité, d’une politique d’échanges ne peut pas seulement être évaluée en soi, elle dépend en grande partie des performances des activités économiques en amont. Sans une économie performante, pas d’échanges extérieurs bénéfiques. A ce titre, alors que chacun reconnait depuis longtemps que c’est sa dépendance excessive à l’égard des hydrocarbures qui fragilise l’économie nationale, la trop grande faiblesse des investissements  orientés vers la production agricole, industrielle ou de services est une source majeure de préoccupation. Sans financements adéquats de la diversification économique, c’est tout le débat sur l’avenir de nos échanges qui perd sa substance.

4.3- Les changements trop fréquents des règles régissant le commerce extérieur, conçus à la base pour protéger l’économie locale, transfèrent un pouvoir excessif aux administrations et pénalisent au premier chef le monde de l’entreprise. Dans les faits, cette instabilité est de moins en moins soutenable pour une question largement résolue à travers le monde, depuis que le système des accords multilatéraux administrés par l’OMC a établi les règles aujourd’hui observées par la très grande majorité des économies à travers le monde.

4.4- Une saine gestion des accords commerciaux internationaux requiert des travaux réguliers d’évaluation. Ces accords étant adossés explicitement au système des règles de l’OMC, il est fondamental d’y préparer l’administration commerciale algérienne et de former des compétences en mesure de les maitriser. Les retards pris en la matière risquent de s’avérer hautement préjudiciables, en particulier s’agissant de la gestion future du nouveau Traité ZLECAF ; ils constituent une menace non négligeable pour l’avenir du commerce avec le continent africain, auquel les autorités algériennes attachent un intérêt bien légitime.

4.5- La politique commerciale extérieure de notre pays laisse une part trop grande aux prérogatives des nombreuses administrations appelées à intervenir, chacune en en fonction des missions qui sont les siennes (commerce ; finances ; douanes ; banques ; ministères sectoriels ; etc.). Un espace de coordination spécifique, à loger à un haut niveau de l’architecture gouvernementale, semble aujourd’hui incontournable.

4.6- Les retards importants dans la conduite à bonne fin du processus de l’accession à l’Organisation mondiale du commerce sont lourdement préjudiciables aussi bien pour l’image de notre pays que pour ses intérêts économiques. Au regard de son poids économique et géopolitique, notre pays ne peut rester en dehors d’une organisation internationale dans laquelle se décident les orientations à imprimer au système commercial mondial.

4.7- Dans le monde digitalisé d’aujourd’hui, avec une contrainte climatique qui condamne à terme les énergies fossiles, et dans lequel les marchés sont de plus en plus intégrés et partagent l’information économique en temps réel, c’est tout le logiciel qui opère aujourd’hui les échanges extérieurs de l’Algérie qui demande à être revisité et mis à niveau.

4.8- Enfin, si la politique commerciale extérieure est la prérogative première de l’autorité gouvernementale, il est fondamental que ses principes, sa conduite et son évaluation régulière soient partagées, de manière solennelle, par l’ensemble des acteurs politiques, économiques et sociaux. Le retour à la tradition antérieure, à réinscrire dans la loi, du débat annuel à l’APN sur les échanges commerciaux du pays, parait hautement recommandé.

CARE- 11 mai 2022

[1] Le système des subventions mis en place depuis les années 1960 par la politique agricole commune de l’Union européenne (PAC) est considéré dans les enceintes des négociations commerciales internationales comme un des instruments les plus redoutables de cette dépendance aux importations et un des freins les plus puissants à la production agricole dans  de nombreux pays en développement. Le faible intérêt  porté par notre pays aux débats de l’OMC ne l’a pas aidé jusque-là à prendre la mesure de l’impact indirect des subventions agricoles dans les grands pays fournisseurs  sur l’efficacité de sa propre politique agricole.

[2]Cette retenue à la source de 30% est censée s’appliquer au fournisseur étranger de service, mais elle est d’évidence et après coup, intégralement répercutée sur le client local. Et, pour ce dernier, le montant à régler équivaut donc à 42,86% de celui de la prestation effectuée. A cela, s’ajoute la taxe de domiciliation bancaire de 4%, ce qui au total est assimilable  à une forme de taxe à l’entrée de près de 47% pour toute importation de services étrangers.

[3]Les trois décrets mentionnés ci-dessus ont été publiés au JORA N° 43 du 22 juin 2005 et les trois arrêtés au JORA N° 21 du 28 mars 2007.

[4] L’Ordonnance du 19 juillet relative aux opérations d’importation et d’exportation de marchandises avait été adoptée à un moment où il s’agissait d’ouvrir la voie vers une entrée de l’Algérie à l’OMC. Son article 2 stipule que « les transactions à l’importation et à l’exportation se réalisent librement ».  Ses dispositions principales faisaient une claire référence aux règles des principaux accords administrés par l’OMC.

[5] Il n’est pas indifférent de noter que cet accord ZLECAF inclut, en sus de la référence à la multitude des accords de l’OMC (au sein de laquelle 44 pays sur 54 sont déjà membres de l’OMC) un mécanisme de règlement des différends calqué sur celui en place au niveau de l’OMC. La maitrise complète des subtilités juridiques des accords en question sera, demain, un enjeu de tout premier ordre pour une gestion fluide et respectueuse de nos intérêts économiques, des dispositions de ce Traité.’un

Mouloud HEDIR-CARE-11 Mai 2022