Accord d'association Algérie-UE: Surmonter les blocages

ACCORDS D'ASSOCIATION ALGERIE-UNION EUROPEENNE

PARTIE DEUXIEME : POUR UNE POLITIQUE COMMERCIALE EXTERIEURE  AU SERVICE DE LA DIVERSIFICATION ECONOMIQUE 

Version Complète

Ce papier constitue la suite d’une réflexion globale consacrée aux difficultés liées à la gestion des accords commerciaux internationaux de l’Algérie et, par-delà, à celles liées aux relations économiques et commerciales avec l’ensemble des pays partenaires. La première partie était, rappelons-le, une analyse des malentendus liés à la mise en œuvre de l’accord d’association liant l’Algérie à l’Union européenne, les autorités algériennes estimant ses résultats économiques largement insuffisants. Dans cette seconde partie, sont abordées des propositions de réponses aux contraintes observées sur le terrain, dans la perspective d’un redéploiement plus global de la politique commerciale algérienne.  Ceci en est la version détaillée et complète.

 INTRODUCTION

La première partie de cette réflexion sur l’accord d’association avec l’Union européenne et sur ses résultats économiquement peu probants avait montré que, par-delà les insuffisances liées à sa gestion, au déficit de son évaluation par les administrations compétentes et à l’absence d’un véritable débat public sur le sujet, la contrainte fondamentale qu’il soulève était de nature plus globale. En effet, le poids excessif des hydrocarbures dans la structure de nos exportations obère par avance toute possibilité de tirer avantage des accès au marché que ce type d’accord préférentiel est censé ouvrir aux entreprises algériennes. Cette contrainte affaiblit l’ensemble des accords commerciaux conclus par notre pays, y compris celui portant sur l’entrée dans la ZLECAF – Zone de libre-échange continentale africaine. Et par extension, force est de constater qu’elle affecte indistinctement les relations avec l’ensemble des partenaires commerciaux à travers le monde. 

Comme annoncé précédemment, cette seconde partie de notre analyse est consacrée à la formulation de propositions de nature à permettre à notre pays de gérer de manière harmonieuse et respectueuse de ses intérêts économiques, les différents accords commerciaux auxquels il décide d’être partie prenante, de même que, il faut le souligner, l’ensemble de ses relations commerciales avec ses autres partenaires à travers le monde.

Il faut bien prendre conscience que la réponse appropriée et durable au défi que pose à notre pays l’organisation de ses relations commerciales extérieures ne peut pas se résumer à une renégociation de l’accord d’association ou de tel autre accord conclu par notre pays. En vérité, sachant que c’est le déficit des capacités d’exportation hors hydrocarbures qui, plus en amont, dérègle toute la mécanique  de notre système d’échanges extérieurs, la réponse ne réside pas non plus dans une sortie définitive de tous ces accords commerciaux préférentiels.

C’est pourquoi, avant de formuler des propositions de nature à conforter les performances globales de notre système de commerce extérieur, il importe au préalable de traiter le problème de fond, celui des limites à la diversification de l’économie algérienne au cœur de la politique économique nationale. C’est là-dessus que sera focalisé le premier axe de nos propositions.

Dans ce même sillage, le second axe de nos propositions abordera la question des obstacles que le système de régulation de notre propre économie dresse aujourd’hui devant la performance de nos échanges extérieurs.

Enfin, un troisième axe est lié à la nécessaire cohérence qu’il convient de redonner à la politique commerciale extérieure de notre pays, qu’il s’agisse des relations privilégiées que nous souhaiterions entretenir avec certains partenaires ou du cadre général qui devrait régir nos relations avec le reste du monde.

PREMIER AXE DE TRAVAIL : POUR UN COMMERCE EXTERIEUR AU SERVICE DE LA DIVERSIFICATION ECONOMIQUE

Avant tout, il faut souligner que, depuis 1962 à ce jour, l’industrie des hydrocarbures occupe une place centrale au sein de l’économie nationale. Elle représentait déjà 15% du PIB en 1963 et passe à 41% dix années plus tard. De même, représentant déjà 51% des exportations en 1963, elle en dépassera les 95% à partir de 1976 pour, depuis, quasiment ne plus en redescendre à ce jour. C’est dire si la dépendance à l’égard du pétrole et du gaz, qui est installée de longue date, est une réalité profondément incrustée dans le paysage économique algérien.    

Cette situation explique, pour une bonne part, pourquoi l’objectif de diversifier l’économie algérienne, affiché pourtant sans discontinuer dans le programme de travail des gouvernements successifs depuis au moins une quarantaine d’années, n’aura jamais connu un véritable début de concrétisation, les obstacles étant plus solidement implantés qu’il n’y parait. Aussi, l’enjeu est-il aujourd’hui de traiter sur le fond les causes profondes qui en sont à l’origine et, de ce point de vue, il y aurait lieu d’accorder une attention spécifique aux quatre principales orientations suivantes :

1.1- Mettre en place les mécanismes de financement de la diversification économique

La diversification d’une économie en développement comme celle de l’Algérie est une tâche complexe, son modèle étant, tout entier et depuis très longtemps, centré sur la reproduction de la seule industrie des hydrocarbures. Et, de ce point de vue, l’obstacle le plus ardu à surmonter est sans conteste celui du financement des activités économiques susceptibles de contribuer à la diversification projetée de l’économie nationale.

Jusqu’ici, dans les conditions actuelles de fonctionnement de notre économie, la grande masse des flux financiers qui y circule est centrée, depuis le début des années 1970, autour, d’une part de l’entreprise publique Sonatrach qui dispose du monopole de l’exploitation des ressources – hydrocarbures du pays et, d’autre part, du Trésor public qui prélève la masse importante de recettes de la fiscalité pétrolière qui y est liée.

Dans cette configuration, l’allocation des ressources financières est accaparée fondamentalement, soit par le financement des investissements destinés au secteur des hydrocarbures (investissements essentiels pour garantir la production de pétrole et de gaz et le renouvellement de la rente indispensable au fonctionnement du reste de l’économie nationale), soit encore plus massivement par le financement des besoins du budget de l’Etat. Cette équation a pu trouver un début de solution dans le cadre de l’économie centralement planifiée des années 1970 et 1980, l’Etat arbitrant alors, d’autorité, entre la ressource qu’il allouait au développement productif au travers des entreprises publiques qu’il contrôlait directement, et celle qu’il dirigeait vers le financement de ses propres projets d’infrastructure et d’équipement publics.

Avec l’échec et l’abandon de cette gestion administrative de l’économie au cours des années 1990, et l’option en faveur d’une économie de marché, cet arbitrage indispensable n’a plus été de mise : le Trésor public a ainsi alimenté une croissance exceptionnelle de ses dépenses d’équipement, finançant même une part croissante de ses dépenses de fonctionnement, le tout  au détriment du financement des autres activités productives, et singulièrement celles des entreprises du secteur privé, qui est devenu de plus en plus en plus problématique.   Si l’on considère la période 2010-2019, les statistiques de l’ONS – Office national des statistiques, la part totale des investissements consacrés à l’ensemble des secteurs de l’industrie hors hydrocarbures  reste inférieure à 4% de l’investissement global de la nation. Il s’agit là d’un obstacle rédhibitoire : comment espérer diversifier l’économie nationale si l’on n’investit pas plus massivement dans les secteurs porteurs de cette même diversification ?

De fait, ce mode d’allocation des ressources financières marqué par une mainmise par trop exclusive du Trésor public a asphyxié l’économie nationale et s’analyse comme une des contraintes structurelles à son développement et à sa croissance. Il était clair dès le départ que l’abandon du Plan central devait s’accompagner d’une mutation en profondeur du système d’allocation de ressources pour l’investissement et c’est même pourquoi la réforme du système financier et bancaire algérien est reconnue depuis toujours par l’ensemble des acteurs économiques nationaux (y compris du reste par les autorités gouvernementales successives) comme une tâche indispensable et de toute première priorité.

Au stade actuel, il n’y a pas de doute quant à la volonté politique de relance de l’investissement productif exprimée par les autorités économiques du pays, mais il est tout aussi certain que cela passe par des solutions novatrices pour le financer.  Un problème qui reste aujourd’hui d’autant plus critique que le besoin de financement du déficit élevé du Trésor public conduit ce dernier à ponctionner les apports de liquidité mis à disposition des banques par la Banque d’Algérie[1].

Il est vrai que la tâche est particulièrement ardue, dans la mesure où elle suppose l’introduction de transformations structurelles sur des domaines aussi sensibles que ceux, notamment : de la mainmise excessive de l’Etat sur le secteur bancaire ; de l’ouverture effective de canaux diversifiés de financement des entreprises (marché boursier ; marché obligataire ; etc.) ; du mode de gouvernance des entreprises publiques dont les faibles performances ralentissent la croissance et dont les déficits pèsent indûment sur les finances publiques ; d’une plus large part à aménager au financement des entreprises privées ; du financement non-budgétaire des infrastructures publiques ; d’une politique plus favorable à l’attraction des IDE ; etc.

L’ensemble de ces réformes est aujourd’hui bel et bien sur l’agenda des autorités économiques algériennes. Ce qui fait défaut, c’est sans doute de bien prendre conscience que leur traduction sur le terrain est d’une urgence brulante si l’on veut désembourber les chemins de la croissance économique et du développement social.

1.2- Fixer le mode de protection des productions internes face à la concurrence extérieure

L’option en faveur de la signature et de la ratification de l’accord de libre-échange proposé par l’Union européenne engageait l’Algérie à démanteler l’ensemble de ses protections tarifaires et non tarifaires, de même qu’elle l’engageait clairement à ouvrir ses marchés de services et, surtout, à ouvrir largement les portes à l’investissement étranger.

Dans la pratique, une partie de ces engagements a bel et bien été suivie d’effet sur le terrain. La loi régissant le commerce extérieur a consacré la liberté d’importation et d’exportation de marchandises. Le taux maximal de la protection douanière a été bloqué à 30% pour l’ensemble de nos importations. Les droits de douane ont été ramenés progressivement à 0% sur nos importations de produits industriels à partir de l’Union européenne, avec laquelle nous réalisons la moitié de nos échanges extérieurs. Le régime de la protection des droits de propriété intellectuelle a été calqué sur celui imposé par les accords multilatéraux de l’OMC. Toutes les restrictions quantitatives à l’importation avaient été levées. Le marché interne a été totalement ouvert aux IDE, lesquels, il faut le souligner ont immédiatement investi les secteurs-clefs des banques et des télécommunications. L’organisation de notre système bancaire a laissé la part belle au financement du commerce d’importation, il est vrai plus lucratif.  Et, au total, on a pu observer, jusqu’à la crise des prix pétroliers de l’année 2014, une augmentation très rapide des importations, passées de 9,1 Mds de $US en 2000 à 58,5 Mds de $US en 2014, soit une croissance moyenne annuelle extrêmement rapide de 14,2% sur une période de quinze années.

Cette option d’ouverture imprimée à notre système d’échanges extérieurs, tout en n’étant nulle part clairement remise en question, cohabite aujourd’hui avec tout un système de restrictions administratives au commerce extérieur qui a commencé à se mettre en place à partir de l’année 2009 et qui s’est sensiblement accéléré et élargi depuis que les équilibres de la balance commerciale et de la balance des paiements de l’Algérie se sont fortement détériorés en 2014. Ces restrictions ont pris des formes diverses : instauration d’un régime de licences, interdictions d’importations, mise en place de taxes douanières prohibitives, taxes diverses sur les importations, taxation aggravée sur les importations de services, etc. Et, par dessus tout, cette mécanique des restrictions administratives aux échanges est sans cesse mouvante et évolutive et, in fine, génère un climat d’incertitude peu favorable à la croissance économique que les autorités appellent de leurs vœux et dont notre pays a un urgent besoin.

C’est à ces ambigüités et contradictions de la politique commerciale qu’il convient de mettre un terme. Liberté de commerce ou contrôle administratif des importations ? Il faut opter pour un régime ou pour l’autre, au risque, comme c’est le cas actuellement,  d’inhiber la protection du marché interne sans tirer avantage d’une vraie politique d’ouverture commerciale.

A ce sujet, il n’est pas indifférent de noter que le Communiqué du Conseil des ministres du 27 février 2022 a retenu l’installation d’une « cellule de veille chargée de veiller à l'interdiction de l'importation des produits fabriqués localement en vue de préserver l'industrie nationale a été installée ». Une telle orientation, qui jette en pratique les bases d’une politique de substitution à l’importation, participe indéniablement d’une forme de clarification de la politique commerciale extérieure et de la levée des incohérences qui parasitaient sa compréhension.

Cela étant, et dans l’hypothèse où elle était confirmée, cette option mériterait pour être pleinement opérationnelle et pour gagner en efficacité, que l’on renonce formellement au principe de liberté de commerce inscrit dans la législation interne régissant notre commerce extérieur. Mais surtout, cela impliquera la sortie immédiate des accords de libre-échange nous liant au monde arabe, à l’Union européenne et aux pays du continent africain.

S’il apparait que la sortie de ces accords n’est pas possible, pour quelque raison que ce soit, alors il devient tout aussi urgent de renoncer aux restrictions administratives sur les échanges et d’aligner le mode de  régulation de notre commerce extérieur sur les normes en vigueur dans le reste du monde.

1.3- Mettre à niveau le dispositif institutionnel d’analyse et d’évaluation des relations économiques et commerciales internationales  

Les déficiences du système des échanges avec l’Union européenne que le Président de la république a dénoncées à juste titre, ne concernent pas seulement les partenaires liés à l’Algérie par un accord commercial préférentiel.

La faible diversification de nos exportations altère progressivement et de proche en proche les relations économiques et commerciales avec l’ensemble de nos partenaires étrangers. On peut ainsi observer, au tableau ci-dessus, que le déséquilibre des relations commerciales avec d’autres grands partenaires commerciaux (Chine ; Argentine ; Brésil ; Russie ; Inde ; Canada, Egypte ; Arabie saoudite ; etc.) s’enracine et devient structurel, avec le temps. 

Et au-delà, la faiblesse des mécanismes institutionnels d’évaluation de l’état de nos échanges extérieurs n’a pas permis jusque-là d’aborder tout un ensemble de questions préoccupantes telles que, notamment :

(i)- quelles perspectives fixer, à l’avenir, au niveau insoutenable du déficit commercial affiché par les relations avec deux partenaires aussi importants que la Chine ou la Russie, avec lesquels ne nous lie pourtant aucun accord commercial particulier ? 

(ii)- comment expliquer le niveau élevé du déficit commercial avec des pays en développement exportateurs de pétrole, comme l’Arabie saoudite ou les Emirats ? Quelles leçons tirer de l’expérience de ces pays qui, pour leur part et bien que disposant pourtant de réserves d’hydrocarbures autrement plus conséquentes que les nôtres, ont entrepris et réussi à entamer la diversification de leur économie et  de leurs exportations ?

(iii)- quel avenir fixer à la coopération économique et commerciale avec un partenaire tel que les USA, maintenant qu’ils sont devenus exportateur net d’hydrocarbures ? Et comment interpréter le fait que nos échanges avec les USA aient accusé en 2020 un déficit commercial, pour la première fois depuis l’indépendance de l’Algérie ? 

(iv)- comment expliquer que notre balance des échanges de services soit systématiquement et lourdement déficitaire ? Pourquoi l’industrie touristique est-elle négligée en Algérie, là où la majorité des pays en développement en font un levier puissant qui favorise l’excédent de leur balance des échanges de services ?

(v)- quelles leçons faudra-t-il, pour notre part, tirer des désordres que la récente pandémie du Covid 19 a pu occasionner sur le système d’approvisionnement et les chaines de valeur à l’échelle mondiale ?

Face à une économie mondiale aussi mouvante, porteuse d’incertitudes et sujette à des pressions de grande ampleur, de nature géopolitique, climatique, sanitaire, financière et autres, il y a besoin de revivifier le débat sur ses relations économiques et commerciales avec l’ensemble de ses partenaires. En ce sens, il serait recommandé, notamment, de ré-instituer la tradition du  débat annuel public sur le commerce extérieur au niveau de l’APN, d’ouvrir plus largement les accès à l’information sur les données de nos échanges et de renforcer les capacités nationales d’études et d’analyses sur l’économie mondiale.  

1.4- Stabiliser le régime du commerce extérieur

La stabilité des lois et règlements régissant les transactions avec l’étranger est une condition essentielle pour un environnement économique prévisible et compréhensible pour les entreprises et, in fine, pour une réelle efficacité des relations économiques et commerciales avec les partenaires à travers le monde.

Cette recherche de la stabilité du cadre légal est le fondement essentiel qui porte le système de règles du GATT/OMC et tout le réseau des accords commerciaux régionaux autour desquels est bâti et structuré aujourd’hui le commerce mondial. Une stabilité qui contraste fortement avec la frénésie des changements qui sont apportés à intervalles de plus en plus courts aux règlementations régissant le commerce extérieur de l’Algérie, changements qui invitent à nous interroger sur trois aspects significatifs :

1.4.1- sur les raisons qui alimentent l’instabilité  du régime des importations 

A la base de ces changements, rappelons qu’il y a les déficits structurels de la balance commerciale du pays, tout autant que de sa balance des paiements, consécutivement à la chute brutale des prix pétroliers mondiaux en 2014 et au recul important du niveau des exportations algériennes. Toutefois, les restrictions au commerce qui étaient au départ une réaction compréhensible et légitime visant à rétablir l’équilibre des échanges, ont fini par devenir permanentes et semblent aujourd’hui s’inscrire dans la durée. Bien plus, le champ de ces restrictions ne cesse de s’élargir d’année en année et prend des formes de plus en plus complexes : système de licences ; interdiction d’importation ; droits de douane spéciaux ; domiciliation bancaire spécifique ; mesures bancaires contraignantes ; modalités de paiement contraignantes ; taxes diverses ; etc. Et, paradoxalement, ce champ des restrictions continue de s’élargir en dépit de la réduction du niveau des déficits commerciaux.

Mais ce qu’il faut surtout retenir, c’est que la politique consistant à se cantonner dans une réduction tous azimuts de la facture des importations, si elle est susceptible de donner quelque résultat dans l’immédiat, sera nécessairement dommageable à plus long terme. La diversification économique requiert au préalable une relance à grande échelle de programmes d’investissement dans l’industrie, l’agriculture et les services, lesquels impliquent un recours massif aux importations de biens d’équipement et d’intrants. La seule défense d’un matelas de réserves de change ne peut tenir lieu de politique économique. Il y a besoin de réfléchir de manière beaucoup plus active aux perspectives positives que peuvent ouvrir pour les besoins de l’équilibre de la balance des paiements, aussi bien le recours plus volontaire à l’endettement extérieur et aux IDE – Investissements directs étrangers et à une intégration de meilleure qualité dans le système des échanges mondiaux.

1.4.2- sur la légalité des changements des règles applicables à l’importation

Les mesures restrictives conçues pour réduire les importations ont fait oublier, au fur et à mesure, que la loi algérienne qui régit les transactions avec l’étranger a posé comme principe de base (article 2 de l’ordonnance 03-04 du 19 juillet 2003) que « les opérations d’importation et d’exportation de marchandises se réalisent librement ».

La question de savoir dans quelle mesure, les chicanes administratives posées sur le chemin des entreprises exerçant des activités d’importation, pour leur propre compte ou en tant que distributeurs, sont compatibles avec cette liberté du commerce extérieur inscrite dans la loi, mérite d’être posée. La propension à investir ainsi l’administration de pouvoirs de plus en plus étendus dans un domaine qui devrait plutôt relever de l’initiative des entreprises, gagnerait vraiment à être interrogée, à un moment où les autorités publiques au plus haut niveau, s’inquiètent à raison du poids excessif de la bureaucratie au sein de notre économie.

Notons par ailleurs que, s’agissant de la mesure restrictive la plus lourde, en l’occurrence le DAPS (Droit additionnel de sauvegarde), l’article 2 de la LFC 2018 qui l’avait institué avait prévu que, chaque année, « un bilan annuel relatif à l’application de ce droit est présenté lors de l’examen du projet de la loi de finances ». Ce bilan n’a toujours pas été rendu public, pour autant qu’il ait été effectivement établi. Nonobstant l’obligation légale, celui-ci aurait été extrêmement instructif, du point de vue de ses conséquences en termes de flux commerciaux comme de celui des situations de monopoles auxquels il a pu donner lieu.

1.4.3- sur leur impact défavorable sur le climat des affaires

En dehors des motivations économiques qui sont censées en être à l’origine, les changements fréquents du régime de commerce extérieur instaurent, de fait, un climat d’incertitude qui est loin de favoriser le climat des affaires fluide et performant que les autorités politiques et économiques appellent de leurs vœux.

Pour des entreprises appelées à défendre des positions sur un marché mondial particulièrement complexe et sur lequel il est besoin de performances remarquables pour se faire une place, la lisibilité et la stabilité des règles domestiques régissant leur relation avec leurs partenaires à travers le monde est un sujet de toute première priorité. Les nécessités d’une régulation centrale de la gestion de nos échanges extérieurs devraient, à ce titre, pouvoir être contrebalancées en permanence par la prise en compte des intérêts économiques et commerciaux de nos entreprises. Cela est particulièrement frappant quand on observe le rôle que jouent les banques commerciales en matière de régulation du commerce extérieur : celles-ci sont réduites dans la pratique à des relais de l’administration au détriment de leur fonction éminente de conseiller financier et bancaire de leurs  entreprises clientes. On oublie trop souvent que, dans la durée, ce sont les performances de ces dernières qui font celles des banques et du système d’échanges extérieurs dans son ensemble. Et non l’inverse.

SECOND AXE DE TRAVAIL : POUR UNE REGULATION DES ECHANGES AU SERVICE DE LA PERFORMANCE DES ENTREPRISES

A l’évidence, si l’Algérie maintient toujours le principe d’une ouverture commerciale extérieure de son économie, elle éprouve quelques difficultés à en assumer toutes les  conséquences. L’idée que celle-ci peut être compatible avec des formes efficaces de régulation des échanges, orientées vers l’appui à l’investissement national comme étranger, vers un environnement économique interne moins bureaucratique et vers l’organisation concurrentielle des marchés internes et la négociation de rapports mieux équilibrés avec les marchés mondiaux, n’arrive pas véritablement à s’ancrer dans la pratique, comme cela a cours pourtant dans la grande majorité des pays en développement à travers le monde.

Depuis en particulier la ratification et la mise en œuvre d’un accord commercial majeur avec l’Union européenne à partir de l’année 2005, la réflexion aurait dû se focaliser essentiellement sur les voies d’une intégration plus harmonieuse dans l’économie mondiale et sur les réformes qu’il convenait de mener, au plan interne, pour y arriver. Non seulement cette perspective n’a pas été suivie d’effet comme l’autorisait pourtant un contexte de relative aisance financière, mais, depuis la loi des finances complémentaire de 2009 et à la suite de la crise des prix pétroliers de 2014, tout un maquis de mesures protectionnistes en matière de commerce et d’investissement s’est plaqué progressivement par-dessus le processus de libéralisation engagé antérieurement sur le terrain.

Cette forme de contradiction parasite la relation avec le reste du monde pour une économie algérienne qui a surtout besoin de marchés pour écouler ses produits, de même que de technologies et de savoir-faire qui aident ses entreprises à mieux produire ; elle a besoin d’y acquérir des produits qu’elle ne sait pas fabriquer pour fonctionner au quotidien ou tout simplement pour l’approvisionnement de la population, de même qu’elle a plus que jamais besoin d’attirer des capitaux qui viennent contribuer à son développement et à sa croissance.

Pour sortir de cette contradiction, l’arbitrage semble pencher aujourd’hui vers l’élargissement des mesures protectionnistes à l’échelle de tous les secteurs d’activité, une voie qui est loin d’être aisément praticable et dont on connait les limites, pour avoir été testée auparavant durant près d’une trentaine d’années, et pour s’être terminée par un programme d’ajustement structurel sous l’égide du FMI. Certes, l’objectif consistant à protéger efficacement le marché interne est tout fait légitime, mais cela n’exclut pas qu’il faille se demander dans quelle mesure il ne peut pas être atteint par d’autres voies, à l’image de ce que fait l’immense majorité des pays développés ou en développement à travers les cinq continents. Et, en ce sens, il faut se demander dans quelle mesure la faiblesse à corriger ne se situe au niveau de l’inadéquation des instruments de régulation sur lesquels s’est bâtie la politique algérienne en matière de commerce extérieur.

L’analyse objective conduit ainsi à faire le constat de toute une batterie d’instruments qui, à rebours du discours politique en cours depuis le début des années 2000, organise dans la pratique la dépendance structurelle de l’économie algérienne à l’égard des fabrications importées. Aussi, avant de s’engager plus avant dans un programme renforcé de restrictions administratives au commerce avec les risques inévitables d’une bureaucratisation dont chacun mesure déjà le caractère néfaste, il importe de se demander s’il ne faut pas commencer par démanteler toute cette instrumentation régulatrice qui fait le lit du « tout import » et qui pénalise en profondeur les performances de la production locale. Une instrumentation qui se décline à travers les six (6) volets suivants, à savoir : (i)- utilisation active du taux de change ; (ii)- subvention à la production et non à l’importation ; (iii)- attractivité aux IDE ; (iv) abandon des monopoles à l’importation ; (v)- révision du régime fiscal inapproprié, appliqué aux importations de services ; (vi)- mise en œuvre effective des dispositifs de défense commerciale.

2.1- Mettre fin à la surévaluation chronique du taux de change, prime financière directe à l’importation      

La forte propension à l’importation qu’illustre l’évolution des flux d’échanges de l’Algérie sur longue période montre assez clairement que celle-ci a des fondements structurels et qu’elle est loin d’être un phénomène conjoncturel ou fortuit. Elle prend appui sur des éléments importants de politique publique et en particulier sur une surévaluation chronique du taux de change du dinar ; celle-ci s’analyse, au plan économique, comme une prime  accordée aux secteurs de l’importation et, à l’inverse, une pénalité appliquée aux activités d’exportation.

La surévaluation du taux de change du dinar algérien est une des constantes de la politique économique et monétaire algérienne depuis très longtemps. Au tout début des années 1970 déjà et dans le contexte d’une gestion centralement planifiée de l’économie algérienne, la fixation du taux de change était orientée essentiellement par le souci de stimuler l’investissement des entreprises publiques ou les interventions du budget d’équipement de l’Etat. Mais cela excluait toute forme de liberté de commerce, le corollaire étant celui du contrôle strict des importations, via un système d’autorisations préalables systématiques et un monopole du commerce extérieur dévolu aux seuls organismes publics.

L’ouverture du commerce extérieur engagée au cours des années 1990, modifie totalement la situation, sans que les autorités en aient totalement pris la mesure. La surévaluation du taux de change est alors la résultante d’un syndrome hollandais rampant inhérent à toutes les économies pétrolières et suivant lequel la puissance des revenus générés par le secteur extractif entraine une appréciation du taux de change qui écrase le développement des autres secteurs de l’économie. On a vu ainsi comment l’aisance financière générée par des prix fortement haussiers sur le marché pétroliers mondiaux a surtout contribué, dans un contexte d’offre insuffisante de produits et services locaux, à une explosion de la facture des importations, soit un taux de croissance moyen de 14,2% entre 2000 et 2014, pour une croissance plus modeste du PIB, estimée quant à elle à 3,5% en moyenne sur la même période.

Depuis l’année 2015 à ce jour, le  déficit élevé de la balance des paiements qui a résulté de la chute du prix du baril n’a pu être réduit partiellement que par recours à des restrictions administratives sévères sur les importations, la réévaluation du taux de change étant contenue par souci de stabilité des prix sur le marché interne. La surévaluation du taux de change du dinar s’est par ailleurs considérablement accrue avec les volumes importants de création monétaire injectés dans l’économie, pour couvrir le déficit excessif des comptes du Trésor public.       

Ainsi, si la préoccupation de stabilité des prix surdétermine la politique de change de la Banque centrale, l’incapacité à agir en amont sur les causes structurelles de l’inflation induit par nécessité une mainmise accrue de l’administration dans la gestion des importations, seule solution alors ouverte pour contenir les déficits de la balance commerciale et de la balance des paiements. La liberté d’importation et d’exportation des marchandises inscrite dans la loi est alors réduite, au fur et à mesure, à sa plus simple expression.

Au-delà du fait qu’elle contrarie lourdement la liberté de commerce et qu’elle pénalise la production locale face aux importations, la surévaluation du dinar perpétue une situation peu favorable à la relance économique forte dont le pays a besoin. Surtout, elle est source de nombreux effets indésirables, et notamment :

- elle rend indispensable le recours à une gestion administrative du commerce qui perturbe en profondeur les circuits d’approvisionnement des intrants et produits finis sur le marché interne ;

- elle contribue par là-même à créer des rentes de monopoles ou de quasi-monopoles qui favorisent les surcoûts à l’importation[2] ;

- elle crée les conditions économiques propices à la surfacturation des importations, sinon aux pratiques de corruption, que les autorités combattent par ailleurs.

Enfin, et comme le montrent parfaitement les données chiffrées, la surévaluation du dinar alimente les  déséquilibres de la balance commerciale et de la balance des paiements.

Au total, c’est une politique active du taux de change dont notre économie a besoin pour accompagner le processus de libéralisation des échanges avec le monde et pour rendre possible et réalisable son indispensable diversification. Il n’est pas raisonnable de se plaindre d’un côté des effets néfastes de démantèlements tarifaires décidés dans le sillage d’accords de libre-échange dûment ratifiés, et distribuer de l’autre des primes à l’importation par surévaluation de la monnaie nationale.

2.2- Subventionner la production locale plutôt que les productions importées

A côté de la surévaluation de la monnaie nationale, l’un des autres obstacles qui pénalisent la production locale est celui lié aux subventions que l’Etat algérien a mis en place depuis longtemps pour soutenir les prix de biens de consommation essentiels.

Il s’agit là d’un dossier qui retient l’attention des analystes depuis longtemps. Les effets nocifs du système actuel des subventions ont été mis en évidence depuis longtemps et font l’objet de propositions de réformes largement endossées par les autorités économiques et qui figurent en bonne place, y compris parmi les priorités du programme actuel du gouvernement. Le caractère injuste de ces subventions, leur détournement au profit de catégories sociales aisées, leur coût excessif pour le budget de l’Etat, les dérèglements de toutes sortes qu’elles entrainent dans les circuits commerciaux, les gaspillages, la surconsommation, les fuites de produits aux frontières, etc., tous ces travers sont soulignés et reconnus depuis longtemps.

L’attention des autorités est concentrée aujourd’hui, à juste titre, sur les conditions dans lesquelles les indispensables réformes vont devoir être menées à bien, eu égard aux risques qu’elles font peser sur le pouvoir d’achat des catégories sociales les plus défavorisées.  Il y a, toutefois, une autre conséquence néfaste, sans doute une des plus importantes, qui n’est pas suffisamment prise en compte : il s’agit de la concurrence déloyale que les subventions créent en défaveur de produits fabriqués localement. Ce cas est tout à fait flagrant dans le cas de deux biens de consommation majeurs pour l’alimentation quotidienne de la population, à savoir les laits et les céréales qui sont massivement importés[3] depuis de longues années, en dépit des efforts constants déployés par les autorités économiques en vue de garantir un minimum de sécurité alimentaire nationale. 

(i)- Dans la pratique, la difficulté majeure tient au fait que, depuis une cinquantaine d’années maintenant, l’approvisionnement du pays pour ces deux produits de base de la population algérienne est assuré, dans des proportions croissantes, par le recours à l’importation. Aussi, et en dehors des conditions techniques et scientifiques à mettre en place, la politique de sécurité alimentaire que les autorités algériennes tentent de mettre sur pied depuis des décennies a besoin, pour devenir réalité, de surmonter au préalable l’obstacle de réseaux puissants, d’une redoutable efficacité et organisés en réseaux mondiaux de production, de commerce, de financement et de transports et qui ont la mainmise sur le marché algérien.

(ii)- Il faut prendre conscience du fait que ces réseaux tirent une grande part de leur puissance d’un système de subventions à grande échelle qui a été mis en place graduellement depuis les années 1960, sous la houlette des grands pays exportateurs agricoles, et notamment les USA et l’Union européenne[4]. A ce sujet, il faut noter qu’un des obstacles essentiels que devaient surmonter les négociateurs de l’Uruguay Round (négociations internationales menées entre 1983 et 1994 et qui devaient aboutir notamment à la création de l’OMC) a été celui de la libéralisation des marchés agricoles mondiaux et de la limitation de ces subventions. Le compromis finalement retenu est reflété dans l’accord agricole de l’OMC, un des plus injustes et des plus déséquilibrés du système commercial multilatéral, en ce sens qu’il a autorisé tous les pays exportateurs agricoles à consolider la totalité de leurs subventions à travers un système dit de « tarification », consistant à traduire en tarifs douaniers l’ensemble des restrictions et barrières qu’ils dressent devant les échanges agricoles.

(iii)- Si notre pays souhaite créer les conditions d’une réduction graduelle de sa dépendance agricole, il se doit de prendre en compte les réalités de ce commerce agricole mondial. Concrètement, le niveau des subventions que les grands pays exportateurs (l’Union européenne en particulier, notre principal partenaire) des principaux biens agricoles est estimé, selon les produits, les pays ou les années, dans une fourchette de 30 à 80% du prix de mise en marché. Les producteurs agricoles des pays en développement, de l’Algérie en particulier, se retrouvent lourdement défavorisés face à de tels concurrents qui, de plus, disposent d’autres avantages non négligeables (savoir-faire technique ; pluviométrie ; qualité des terres ; services d’appui ; infrastructures diverses ; etc.).

(iv)- A ce désavantage de départ conféré[5], s’ajoute le fait que notre pays a mis en place une mécanique de subvention dirigée vers la consommation de ces mêmes produits importés, spécifiquement des céréales et des laits. Cette situation éclaire fondamentalement sur une forme d’incohérence de notre système d’incitation qui, d’un côté, consacre des montants budgétaires considérables au soutien direct et indirect au développement de la production de biens agricoles considérés comme stratégiques et qui, de l’autre, aménage en sens inverse tout un réseau sophistiqué dédié à l’importation et porté tout autant par la ressource publique. Il faut souligner, à ce titre, qu’autant le coût budgétaire de la subvention à la consommation des laits et des céréales est clairement affiché dans chaque loi des finances, autant celui destiné à leur production locale est mal appréhendé, dans la mesure où ils passent par des dispositifs légaux et règlementaires multiformes qui compliquent leur évaluation et qui n’aident pas à mesurer leur efficacité. S’il est admis que ces indispensables soutiens à la production sont déjà très généreux et que l’Etat compte les augmenter à l’avenir, il semble raisonnable de suggérer qu’une évaluation officielle et professionnelle de ces dispositifs est un premier pas indispensable vers une performance accrue de la production agricole nationale.  

(v)- Au total, il parait important de bien prendre la mesure de la très forte pression que le système d’approvisionnement actuel en biens alimentaires essentiels à la population à partir de sources importées exerce sur la décision économique algérienne.   Cette contrainte se pose clairement comme un obstacle rédhibitoire face aux programmes nationaux de développement de la production agricole et de garantie d’un minimum de sécurité alimentaire. Le désintérêt manifesté jusque-là par les autorités algériennes à l’égard du dossier de l’accession à l’OMC – Organisation mondiale du commerce, n’a pas aidé à prendre conscience de la manière dont se noue cette question des importations agricoles et des voies réalistes à emprunter pour desserrer un tant soit peu l’étau de la dépendance alimentaire dans laquelle notre pays s’est enfermé depuis des décennies.

En vérité, la politique publique de développement de la production locale de biens agricoles stratégiques, toute légitime et avisée soit-elle, n’aboutira pas aux résultats souhaités sans l’appui d’une évaluation d’ensemble du système d’incitation, incluant autant l’appui à la production, celui tourné vers la consommation que celui imposé par les subventions aux produits concurrents importés. Un tel audit est souhaitable pour impulser une feuille de route sérieuse et réaliste susceptible d’ouvrir concrètement la voie vers cet objectif de sécurité alimentaire que poursuivent depuis si longtemps les autorités algériennes[6]. 

2.3- Ouvrir les portes aux IDE, levier important de croissance et d’intégration harmonieuse dans l’économie mondiale

Parmi les éléments qui caractérisent l’évolution de l’économie mondiale, sur longue période, on relève cette corrélation remarquable entre l’investissement direct étranger qui croît plus rapidement que l’exportation de marchandises, laquelle croît elle-même plus rapidement que le PIB. Ce qu’illustre parfaitement le tableau ci-dessous :

L’intérêt de ces données, c’est qu’elles montrent à quel point les IDE constituent un des déterminants majeurs de la croissance à l’économie mondiale, depuis longtemps.  Alors que les barrières au commerce ont connu, avec notamment la conclusion des accords de l’Uruguay round, la création de l’OMC et l’intégration du géant chinois dans le Télécharger le document "Note-UE-Commerce-Diversification- Version complète"
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