Accord d'association Algérie-UE: Surmonter les blocages

Notes

PAR : CARE
07 Février 2022

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ACCORD D’ASSOCIATION ALGERIE – UNION EUROPEENNE

PARTIE 1 : DES BLOCAGES PERSISTANTS A SURMONTER

 

1- Malentendus autour de la mise en œuvre de l’accord d’association

La gestion de l’accord d’association liant l’Algérie et l’Union européenne est de nouveau au centre du débat économique national. En effet, lors du Conseil des ministres du 31 octobre 2021, le Président de la République avait instruit le gouvernement « à l'effet de revoir les dispositions de l'accord d'association avec l'Union Européenne (UE), clause par clause, en fonction d'une vision souveraine et d'une approche gagnant-gagnant, en tenant compte de l'intérêt du produit national en vue de créer un tissu industriel et des emplois".

De son côté, l’ambassadeur de l’Union européenne en Algérie invoque des différends commerciaux et se plaint des mesures commerciales restrictives décidées par l’Algérie. Au journal Liberté du 15 décembre 2021, il a ainsi déclaré « Nous travaillons depuis plusieurs mois sur un texte, sous la forme d’un mémorandum, qui sera adopté par les deux parties. Nous sommes proches d’un accord, dans lequel nous allons résoudre nos différends commerciaux, y compris ceux relatifs au secteur des véhicules et aux droits additionnels provisoires de sauvegarde (DAPS) ».

A l’évidence, les deux parties ne partagent pas la même approche quant à la façon d’aborder la gestion de l’accord et l’évaluation des résultats auxquels il a pu donner lieu. A priori, alors que la partie européenne plaide en faveur d’une stricte application des dispositions de l’accord, l’Algérie souhaite, pour sa part, sa révision en vue de disposer d’une plus grande latitude à protéger son tissu industriel.

 

2- Deux points de vue opposés sur le thème des droits de douane additionnels

En l’absence d’explications détaillées sur le différend entre les deux parties, on peut déjà observer qu’une partie au moins du problème posé par la gestion de l’accord d’association a trait aux mesures de protection douanière ou non douanière que l’Algérie souhaite mettre en place depuis l’année 2016, d’abord à travers un système de licences, puis d’une liste d’interdiction à l’importation et, enfin, sous la forme d’un DAPS – Droit additionnel provisoire de sauvegarde, depuis la LFC – Loi de finances complémentaire de juillet 2018.

2.1- Aux yeux de l’Union européenne, ce dispositif du DAPS est contraire au texte de l’accord d’association. L’article 2 de la LFC 2018, qui l’a institué officiellement, prévoit bel et bien que « aucune exonération ne peut être accordée au titre du droit additionnel provisoire de sauvegarde ». Celui-ci est donc bel et bien applicable aux importations venant de l’Union européenne, en dépit du fait que l’article 17, alinéa de l’accord stipule clairement que « Aucun nouveau droit de douane à l’importation ou à l’exportation, ni taxe d’effet équivalent n’est introduit dans les échanges entre la Communauté et l’Algérie et ceux appliqués à l’entrée en vigueur du présent accord ne seront pas augmentés ». Paradoxalement, l’alinéa 4 de ce même article 17 avait prévu l’élimination définitive d’une forme de « droit additionnel provisoire » qui existait déjà au moment de la signature de l’accord d’association.

La référence indirecte que cette notion de DAPS fait au mécanisme de sauvegarde prévu par l’article 24 de l’accord d’association ne parait pas pertinente, celui-ci étant régi par les dispositions de l’accord spécifique de l’OMC sur le sujet, avec des conditions de mise en œuvre sans rapport avec ce dispositif institué par la LFC 2018. Cette même remarque vaut également pour le lien quelquefois invoqué par certaines voix officielles algériennes avec les difficultés de balance des paiements prévues à l’article 40 de l’accord d’association.

2.2- Du point de vue algérien, il y a manifestement besoin de renforcer la protection du tissu productif interne et, pour ce faire, les autorités ont estimé nécessaire d’appliquer depuis 2018 des droits de douane renforcés sur une liste de 922 positions tarifaires. Elles ont, par ailleurs, affirmé leur intention d’élargir cette liste à quelques 2608 positions tarifaires (déclaration à l’APS du ministre du commerce, le 7 janvier 2022). Cette liste serait en voie de publication au journal officiel : il faudra donc attendre de prendre connaissance de son contenu et, surtout, des termes prévus pour son application. La question reste posée notamment de savoir dans quelle mesure ces droits de douane renforcés seraient ou non applicables aux marchandises d’origine européenne.

2.3- Ce qui semble acquis, à ce stade, c’est que cette mesure du DAPS, pour justifiée ou non qu’elle soit d’un point de vue économique, reste clairement non conforme aux dispositions de l’accord d’association. En d’autres termes, le besoin de protéger la production locale se heurterait aux dispositions d’un accord international dûment signé et ratifié : là est sans doute le cœur du différend entre l’Algérie et l’Union européenne.

En tout état de cause, ce différend étant d’ordre structurel et non conjoncturel, il requiert des solutions autres que cette forme de droit de douane présenté comme  « provisoire » : si les autorités algériennes considèrent que l’impératif de protéger les producteurs locaux passe obligatoirement par la voie de l’augmentation de la protection douanière, il parait alors plus cohérent d’aller à la dénonciation pure et simple de l’accord, en vertu des dispositions pertinentes de son article 107. Dans le cas contraire, il faudra tôt ou tard se résoudre à l’appliquer complètement et scrupuleusement et à ne pas remettre en cause la signature internationale de notre pays.

2.4- Notons enfin que l’article 2 de la LFC 2018 qui avait institué le DAPS avait prévu que, chaque année, « un bilan annuel relatif à l’application de ce droit est présenté lors de l’examen du projet de la loi de finances ». Un tel bilan, pour autant qu’il ait été effectivement préparé, n’a toujours pas été rendu public, à ce jour.

Ce qui pose, in fine, un problème plus global d’évaluation économique précise des résultats économique de l’accord d’association ou des autres accords commerciaux préférentiels et, par là-même, de la politique commerciale extérieure du pays. 

 

3- Accords commerciaux préférentiels : un sérieux déficit d’évaluation

3.1- Le déficit d’évaluation touche l’ensemble des relations commerciales externes, mais il est particulièrement frappant dans le cas de la gestion de l’accord d’association avec l’Union européenne. En effet, un état des lieux précis aurait été souhaitable pour appuyer les critiques récurrentes adressés à cet accord, s’agissant surtout de ses dispositions légalement contraignantes liées au programme de démantèlement tarifaire : c’est la condition première pour délimiter le périmètre des changements souhaitables à apporter à l’accord.

3.2- Rappelons à cet égard que ce programme a d’abord fait l’objet d’une renégociation qui a abouti à sa révision formelle au cours de l’année 2012. Par la suite, le gouvernement avait estimé à l’issue d’un Conseil des ministres tenu en date du 6 octobre 2015, que l’accord était « économiquement déséquilibré au bénéfice de la partie européenne » et avait très solennellement demandé que celui-ci soit dans son ensemble renégocié. Les discussions engagées à cet effet n’ont toutefois pas abouti et, finalement, n’ont donné lieu à aucun  changement dans le texte de l’accord.

La déclaration faite à l’issue du Conseil des ministres du 31 octobre 2021 ne fait donc que revenir sur la même problématique.   

A ce jour, la situation semble être la suivante : si, d’un côté, le Président algérien a pu considérer à bon droit que les résultats économiques auxquels a abouti cet accord ne sont pas satisfaisants, en revanche, le gouvernement ne semble toujours pas avoir pris clairement la mesure des changements qu’il souhaiterait y introduire.

3.3- On rappellera à cet égard que le programme d’actions du gouvernement Djerrad avait prévu de réaliser un bilan des accords commerciaux conclus par l’Algérie, y compris donc l’accord avec l’Union européenne. Deux années plus tard, on ne sait rien des résultats de cette évaluation et, en bout de course, aucune conclusion n’a été rendue publique à ce propos.

Il faut souligner ici que par évaluation, il faut entendre autre chose qu’un exposé succinct des volumes d’échanges commerciaux globaux sur telle ou telle période. Celle-ci doit être comprise comme un point de situation détaillé des échanges avec le partenaire européen, accompagné d’une analyse, secteur par secteur, de l’impact positif ou négatif qu’a pu y avoir la gestion de l’accord, y compris l’interprétation donnée à chacune de ses clauses. Ce qu’il faut par-dessus tout comprendre, c’est que cette forme d’évaluation approfondie, publiquement affichée, est la condition première incontournable pour préparer le terrain à une évolution potentielle de l’accord.    

3.4- C’est là-dessus que se bâtit l’argumentaire explicite qui précise officiellement et clairement les griefs que la partie algérienne adresse à cet accord. Il ne suffit pas, en effet, de regretter que celui-ci n’ait pas répondu aux attentes placées en lui, au plan économique, et que la « zone de prospérité partagée » promise par la Déclaration de Barcelone de 1995, ne soit pas au rendez-vous. La partie européenne ne peut se soustraire à un tel débat de fond, pour autant qu’il soit ouvert franchement et clairement.

A ce titre, il est frappant d’observer que les services de la Commission européenne ont, en sus des points de situation annuels accompagnant chaque réunion du Conseil d’association, réalisé et rendu publiques en 2010, puis en 2020, deux études lourdes évaluant l’impact de l’application de l’accord, dans ses dimensions politique, économique et commerciale. Face à cela, et alors que les enjeux pour son économie sont autrement plus importants et plus déterminants, notre pays n’a jamais entrepris de son côté pareille étude, il n’a jamais rendu publique d’évaluation détaillée et n’a même jamais formulé, du moins publiquement, de remarques sur celles réalisées par le partenaire.

3.5- Sur cet aspect pourtant primordial, il n’a pas non plus organisé, vingt années durant, un quelconque débat public au niveau de ses institutions officielles telles que l’APN – Assemblée populaire nationale. Loin d’affaiblir en quoi que ce soit la position de l’autorité gouvernementale nationale, comme cela a sans doute pu être craint, il n’y a pas de doute qu’un tel débat aurait, bien au contraire, donné de la consistance et de la vigueur au constat critique dressé par le Conseil des ministres, quant au déséquilibre économique intrinsèque de cet accord d’association.

3.6-  Plus globalement, ce déficit d’évaluation concerne tout autant les autres accords commerciaux conclus par notre pays (Jordanie ; Tunisie ; Zone arabe de libre-échange), des accords dont chacun sait que leurs résultats économiques ne sont pas plus probants que ceux de l’accord d’association avec l’Union européenne.

Il n’est pas inutile de rappeler, à cet égard, que la loi algérienne en vigueur jusqu’au milieu des années 1990, faisait obligation au gouvernement d’avoir à présenter au niveau de l’assemblée nationale un bilan annuel du commerce extérieur, suivi d’un débat public ouvert sur les résultats effectifs obtenus. Il serait hautement recommandé, pour le bénéfice de la gestion de nos relations économiques et commerciales avec l’extérieur, de revenir aussi rapidement que possible à cette saine pratique.

3.7- L’intérêt de ce type d’évaluation, c’est d’aller au fond des problèmes, d’en débattre publiquement et de rechercher les solutions les plus appropriées à même de traiter dans la durée les déséquilibres profonds de la gestion de notre commerce extérieur. Pour le cas spécifique de l’accord d’association, cela permettrait de dépasser les malentendus persistants quant à sa gestion et de battre en brèche toute une série de fausses pistes ou d’arguments parcellaires avancés ici et là à l’appui des résultats économiques médiocres auxquels il a donnés lieu.

 

4- Limites de l’accord d’association : faiblesses du positionnement algérien

Le simple constat de résultats globaux insuffisants ne suffit pas, il doit être étayé par une argumentation solide et adossé une évaluation officielle et en profondeur de l’accord, de son impact et des résultats économiques précis auxquels il a pu aboutir. Or, faute d’une telle évaluation, on observe toute une série de reproches très discutables qui ont été souvent avancés, au long des années, pour expliquer la mauvaise appréciation qui entoure cet accord. Mettre fin à ces critiques approximatives ou infondées est le premier pas qui aidera à dissiper les malentendus  actuels entre les deux partenaires. Ces erreurs de positionnement sont nombreuses et touchent notamment aux questionnements suivants :

4.1-  Est-il raisonnable d’invoquer la perte de ressources fiscales liée au démantèlement tarifaire ? 

C’est l’argument le plus communément invoqué, mais sans doute aussi le plus discutable. En effet, de nombreuses voix, officielles ou non, mettent souvent en avant les pertes de ressources fiscales occasionnées par le programme de démantèlement prévu dans l’accord d’association. Le chiffre mis en avant à ce titre, qui ne procède d’aucun calcul précis, fait état de pertes fiscales estimées grossièrement à quelques 2 milliards de $US. Une dépêche de l’APS datée du 1er novembre 2021 avançait le chiffre de 700 Mds de DA de pertes de recettes douanières évaluées sur dix années entre 2005 et 2015.

En soi déjà, le caractère imprécis de ces chiffres renseigne sur la fragilité de l’argument ; rien n’interdit en effet aux institutions concernées (Douanes ; commerce ; finances ; industrie ; etc.) de calculer au centime près, année par année, les recettes non perçues au titre de l’application du démantèlement tarifaire sur les importations d’origine européenne.

Mais ce qui est plus dommageable, c’est que l’argument, par lui-même, manque singulièrement de consistance. En effet, le principe du démantèlement tarifaire est un des volets les plus marquants de l’accord signé entre les deux parties, il est au cœur même de son dispositif. Sachant qu’il s’agit là de l’obligation principale à laquelle la partie algérienne est appelée à se soumettre au titre de son engagement dans l’accord, il parait dès lors malvenu de s’en plaindre après coup. On ne peut invoquer sérieusement cet argument de la perte de recettes fiscales, dès lors que le renoncement à la perception des droits de douane était, dès le départ, l’objet essentiel et contractuel d’un texte dûment signé et ratifié par les deux partenaires.

Loin de conforter la position de la partie algérienne, cet argument plutôt infantilisant la décrédibilise et l’affaiblit. 

4.2- L’accord d’association a-t-il un lien avec le déficit de la balance des paiements algérienne ?

L’autre argument généralement invoqué à l’encontre de l’accord d’association a trait au lien entre les échanges commerciaux avec l’Union européenne et la détérioration des équilibres de la balance commerciale, et par là-même de la balance des paiements de l’Algérie. L’idée sous jacente est que cette détérioration serait, du moins en partie, le résultat de l’avantage tarifaire conféré par l’accord d’association qui aurait ainsi favorisé les exportations européennes en direction du marché algérien.

Il s’agit là d’une idée fausse, que le simple examen des chiffres permet de démonter.

Balance commerciale Algérie avec Chine, UE et Monde - Evolution 2006-2020, Mds de $US

Mds de $US

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

UE

10,0

6,1

8,1

3,7

7,4

14,6

15,1

12,8

8,2

-1,3

-4,0

0,0

2,7

1,8

-1,6

CHINE

-1,8

-1,6

-2,9

-3,2

-2,8

-2,5

-3,1

-3,9

-6,1

-6,8

-7,4

-6,3

-6,7

-5,8

-4,6

Monde

33,2

32,5

39,8

5,9

16,1

26,2

21,5

11,1

1,8

-17,0

-17,1

-10,9

-6,4

-5,8

-11,9

Source : CCI

Le tableau ci-dessus, qui décrit l’évolution du solde de la balance commerciale de l’Algérie entre l’année 2006 (l’année suivant la mise en œuvre de l’accord d’association) et l’année 2020, nous indique, notamment, que :

- sur les 14 années considérées, la balance commerciale entre l’Algérie et l’Union européenne n’aura été déficitaire que durant trois années, lesquelles correspondent à celles où les prix du pétrole, notre principale exportation, ont connu une très forte baisse sur les marchés internationaux ;

- à l’inverse, pour une autre puissance économique comme la Chine, avec laquelle l’Algérie n’est liée par aucun accord commercial préférentiel, il est enregistré un déficit commercial systématique entre 2006 et 2020. Pour certaines années (en 2018 et 2019), ce déficit commercial avec la Chine est supérieur au déficit commercial global avec le monde entier ;

- pour la même période considérée, le déficit commercial total s’élève dans le cas de la Chine à 65,6 Mds de $US. Le solde global de la relation commerciale avec le partenaire européen enregistre dans le même temps un excédent global de 83,6 Mds de $US.

Ces données chiffrées et objectives montrent parfaitement que le déficit extérieur du pays n’est en aucune façon imputable au démantèlement tarifaire appliqué aux échanges commerciaux avec l’Union européenne.

4.3- Les autres accords commerciaux préférentiels sont-ils plus équilibrés que l’accord avec le partenaire européen ?

On dénombre à ce jour, en sus de l’accord d’association, quatre accords commerciaux préférentiels conclus par l’Algérie avec d’autres partenaires et toujours en vigueur. Il s’agit des accords commerciaux bilatéraux avec la Jordanie et la Tunisie, et des deux accords commerciaux multilatéraux par lesquels l’Algérie a rejoint d’une part la GZALE - Grande zone arabe de libre-échange et la ZLECAF – Zone de libre-échange continentale africaine. Ce dernier accord est encore trop récent et ne peut être apprécié à ce stade, du point de vue de son efficacité. En revanche, il est possible d’apprécier l’intérêt économique des trois autres accords commerciaux :  

Globalement, la grande majorité des balances commerciales avec les pays de la GZALE est déficitaire, comme le montre le tableau ci-dessous :

Balances commerciales Algérie-Pays membres de la GZALE (Millions $US)

 

Années

2020

1

Arabie saoudite

-543,1

2

Egypte

-371,6

3

Emirats

-185,0

4

Bahreïn

-79,6

5

Oman

-74,2

6

Qatar

-43,5

7

Jordanie

-33,0

8

Syrie

-14,4

9

Palestine

-2,8

10

Soudan

-2,5

11

Irak

-1,0

12

Yémen

0,7

13

Koweït

1,8

14

Libye

47,0

15

Liban

64,2

16

Maroc

299,6

17

Tunisie

804,5

 

TOTAL

-132,9

Source : DGD - Rapport Commerce Extérieur 2020

 

Comme on peut le constater, le solde global des échanges avec les membres de la GZALE reste toujours déficitaire. Les deux tiers (2/3) des balances commerciales bilatérales sont en défaveur de l’Algérie.

Ainsi, le déséquilibre des échanges semble être une donnée encore plus marquée dans le cas de la zone de libre-échange arabe, que dans celui de la zone de libre-échange avec l’Union européenne. Mais, par-dessus tout et au-delà des flux d’échanges, l’aspect essentiel tient au fait que les exportations algériennes sont dominées par les produits hydrocarbures, à 93% dans le cas de la destination européenne, et à 85% en direction des pays arabes.

Or, cette catégorie de produits ne bénéficie nullement de l’avantage tarifaire conféré par la zone de libre-échange. Bien au contraire, ce sont des produits qui sont, partout, grevés très lourdement de taxes internes dans les pays importateurs. Dans un tel cas de figure, on ne peut s’étonner qu’en bout de course, et tant que les exportations algériennes sont dominées par les hydrocarbures, ce type de zone de libre-échange bénéficie davantage aux partenaires.

4.4- Qu’en est-il du reproche lié à la faiblesse des IDE européens ?

Au, au moment où, en 2002, elle avait décidé de répondre positivement à la proposition européenne de l’accord d’association, l’Algérie savait parfaitement que sa situation de pays mono-exportateur ne lui permettait pas de tirer bénéfice d’une zone de libre échange avec la première puissance économique mondiale. Dans ces conditions, il est vrai que le seul pari qui restait ouvert était celui d’une perspective de flux d’IDE massifs censés accompagner l’ouverture de l’économie algérienne. De ce point de vue, il est évident que le pari est loin d’avoir été tenu, ce qui explique sans doute, pour une bonne part, les critiques qu’adressent les autorités algériennes au partenaire européen.

A ce sujet, on ne peut s’empêcher d’émettre une double remarque :

- d’une part, ce sont les autorités algériennes qui, dès 2009, soit quatre années à peine après la mise en œuvre de l’accord d’association, ont dressé toute une batterie de restrictions face à l’accueil des investissements étrangers, ce que les responsables de l’Union européenne n’ont pas cessé, depuis, de pointer du doigt. Le changement d’orientation qui est exprimé officiellement depuis deux années sur ce thème des IDE, de même que la volonté réaffirmée des nouvelles autorités de remettre de l’ordre dans le climat des affaires et de le rendre plus attractif, tout cela doit amener à nuancer les reproches adressés au partenaire européen.

-  d’autre part, si l’on prend l’exemple des trois autres pays de la rive sud de la méditerranée qui sont liés à l’Union européenne par le même type d’accord que l’Algérie, on constate qu’ils restent nettement plus attractifs, comme le montre le tableau ci-dessous :

Tableau 2 : Evolution du Stock d'IDE (en % du PIB)

Années

2000

2005

2010

2015

2020

Algérie

6%

8%

12%

12%

23%

Egypte

21%

31%

34%

34%

42%

Maroc

24%

35%

50%

48%

64%

Tunisie

54%

52%

70%

71%

79%

Source : Calculs d'après UNCTAD Database

 

Que l’attractivité des IDE ait ou non de lien avec le partenariat entre l’UE et les pays tiers méditerranéens, il est évident que l’Algérie est nettement en retard sur ce terrain-là, par rapport aux économies en développement de la région.

Le retard est encore plus marqué si l’on prend en compte le fait que c’est le secteur pétrolier algérien qui reste le premier bénéficiaire de l’investissement étranger : ce qui, loin de travailler à la diversification de notre économie, renforce au contraire son caractère mono-exportateur et n’aide pas à rendre plus viable la zone de libre échange avec le partenaire européen..

 

5- Au total, le constat d’insuffisance établi par le Président de la république à l’occasion du Conseil des ministres du 31 octobre dernier, s’agissant du résultat économique auquel a donné lieu l’accord d’association, est en soi indiscutable. C’est, du reste, le même constat qui fut établi par le gouvernement antérieur, en octobre 2015. Simplement, pour faire évoluer cette situation, il parait nécessaire de faire évoluer le débat sur ce sujet essentiel, en élaborant le plaidoyer clair, réfléchi et solidement argumenté qui fait encore défaut à ce jour.     

A ce stade, ce qu’il convient de retenir, c’est qu’aucun accord commercial préférentiel incluant l’échange d’avantages douaniers en matière d’accès au marché ne pourra être viable tant que les exportations algériennes resteront dominées par la mono-exportation d’hydrocarbures, des produits dont on sait dès le départ qu’ils ne sont pas éligibles à ces mêmes avantages douaniers. Cela est valable pour l’accord avec l’Union européenne, avec les pays arabes, comme avec tout autre partenaire.

Partant de là, les autorités économiques algériennes ont face à elles une double option :

- soit, qu’elles procèdent à la dénonciation de l’accord, en référence à son article 107 qui dispose que « chacune des parties peut dénoncer l’accord en notifiant son intention à l’autre partie. L’accord cesse d’être applicable six mois après cette notification ». Il n’est besoin, en l’occurrence, d’aucune justification. Il suffit pour cela de confirmer le constat d’une impasse et d’une expérience de partenariat qui n’aura pas été concluante.

- soit, si l’option de sortie de l’accord ne peut pas être retenue pour des raisons politiques ou autres, qu’elles prennent les dispositions nécessaires pour surmonter les blocages qui persistent depuis trop longtemps.  

Dans le cas où c’est cette seconde option qui est privilégiée, comme l’a laissé implicitement entendre le Conseil des ministres du 31 octobre 2021, alors force est de reconnaitre que, en sus des faiblesses certaines de l’accord que l’Algérie pourrait demander à corriger, il y a nécessité, pour sa part, à engager les transformations indispensables au niveau de l’organisation de son commerce extérieur. Seules, de telles transformations pourront la mettre en situation de gérer correctement et de tirer un réel bénéfice de son association avec le partenaire européen, de même que des ses relations économiques et commerciales avec l’ensemble de ses partenaires à travers le monde.

La nature de ces transformations à engager en interne, de même que celle des amendements qu’il serait souhaitable d’apporter au texte de l’accord, feront l’objet de la seconde partie de cette analyse des blocages auquel est confrontée aujourd’hui la gestion de l’accord d’association.

CARE-Février 2022

 

PARTIE 2 : PROPOSITION DE SOLUTIONS STRUCTURELLES

POUR GERER LES ACCORDS COMMERCIAUX DE L’ALGERIE

(ELEMENTS D’UNE PROCHAINE NOTE DE CARE)

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